浅论我国审判委员会制度改革与完善

[摘要]：随着审判方式改革的深化，现行审判委员会制度日益不适应公平、高效的审判机制，改革审判委员会制度已势在必行。本文分析了审判委员会制度理论、实践层面的缺陷，本文试图通过在实现法官独立、法院打破现有以专业化分法院内设机构，形成法院大审判、独任审判和合议庭责任制度及其他相应制度完备的基础上讨论审判委员会的改革与完善，着重以保留审判委员会形式，建立法律咨询性质、不再亨有实体审判权的新的委员会制度。

关键字：审判委员会   司法改革   法律咨询  

随着我国政治经济体制改革的不断深入，司法改革也成为当前人民法院工作重心，以最高人民法院一五、二五改革纲要为基础，法院改革工作全面向前推进。审判委员会作为当代中国法院制度体系中一个特有的制度，是一个审判工作的一个集体领导机构，在讨论、决定重大、疑难案件，总结审判经验和其他有关审判工作方面发挥了一定的积极作用。但随着司法改革的深化，其缺限突显，制度也备受争议。最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》中对审判委员会的改革提出了明确的改革方向，从而使审判委员会这一项制度在我国法院较长时间存在有了可能。

 一、审判委员会制度历史发展

审判委员会作为我国法院的一种重要的审判组织形式，最早起源于新民主主义时期根据地的审判制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。1932年中共苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》中规定，县以上裁判部组织裁判委员会。在随后的抗日战争和解放战争时期，裁判委员会、裁判研究委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在二十世纪四十年代，各革命根据地学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，则进一步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，有权判决：当众坦白、赔偿、罚款、劳役、褫夺公民权、有期或无期监禁、死刑，或者宣布无罪。该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。而在此时期的审判委员会与现行的人民法院审判委员会虽然在名称、议事规则、目的和任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构。新中国成立后，1950年第一届全国司法会议上，司法主管机关提出了一个初步的法院组织草案，其中也提到了建立审判委员会。1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导。1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了一些改革，法院组织体系实行四级三审制，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。1955年3月召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高人民法院审判委员会成立，并制定了一些审判委员会的工作制度。随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为一种法定制度确立起来。1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然肯认了这一制度。［1］

二、现行审判委员会制度缺陷及不足

（一）审判委员会制度设计有缺陷，法律依据不足

我国审判委员会制度主要由《人民法院组织法》对其设置及任务作了原则规定。而我国三大诉讼法中只是《刑事诉讼法》对审判委员会制度进一步的规定，其它两大诉讼没有涉及此项制度规定。这就使得民事案件、行政案件由审判委员会讨论决定在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》上无法可依[2]现象。且我国法律对审判委员会讨论案件程序及审判委员会的任期、届数、组成人数等问题均没有作出明确的规定。显然其制度设置明显存在缺陷，无法律可依。

（二）审判委员会制度违背司法独立

现代司法要求司法独立，而司法独立，不仅要求法院独立，更重要的是法官独立．而审判委员会制度运作的实践表明，它加强了司法的“行政化”。审判委员会按行政方式管理审判组织、管理案件，尽管审判委员会不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能；审判委员会对于重大、疑难案件的决定，合议庭必须执行。审判委员会制度的存在也使得合议庭制度、独任审判制度流于形式，法官独立更是无从谈起[3]。

（三）审判委员会制度与司法公正要求相悖

司法公正要求做到实体公正和程序公正。首先，审判委员会制度与审判公开原则不符。审判公开原则包含两个方面的内容：审理案件的活动公开和审理案件的人员公开。而审判委员会讨论案件是不公开进行的，讨论时除了审判委员会委员和汇报人、记录人员以外，其他人是不准进入会议室的，更不用说旁听、报道。审判委员会的运行是秘密的，是典型的“暗箱操作”，与审判公开原则不符[4]。此外，审判委员会的参与案件讨论的成员也是不公开的，研究某一具体案件时具体由哪些委员组成，一般不予以公开，当事人也无参与权。其次，审判委员会制度违反直接言词原则。现代司法要求法官在审理案件时，当事人和案件的其他诉讼参加人都必须到场，法官必须与当事人面对面的接触。并要求法官在法庭上对案件进行审理，对证据的调查采信，均应当通过当事人及诉讼参加人以口头言词方式进行，直接言词原则的确立是基于强调司法过程的亲历性，以及它的过程和结果不可分离性。然而审判委员会审断案件，往往不能亲自阅卷，对认定事实的证据也不是从法庭上直接获得，没有听取当事举证、质证和辩论而主要是通过听取汇报间接了解案情，在庭审理外进行认证，显然违背了直接言词原则的要求[5]。第三、审判委员会制度违背回避制度。根据我国三大诉讼法的规定，案件当事人有权申请那些与案件有利害关系或与案件当事人有特别关系的司法人员回避。但由于审判委员会讨论案件是不公开且不定期进行，有哪些人参加讨论、何时讨论，当事人和诉讼参与人并不知道，而且我国法律对于审判委员会成员的回避程序，没有任何规定，因而当事人无法对审判委员会申请回避。而在事实上审判委员会成员的回避也难以进行。此外，我国法律规定，对于按审判监督程序再审的案件、上级法院发回重的案件应当另组合议庭审理，这是对再审和重审案件规定的一项特殊回避制度。但是，如果该案件是经过审判委员会讨论决定的，重审或再审时一般不再另组审判委员会审理，这在某种程度上使审判监督程序的设立目的无法达到。[6]

（三）审判委员会制度有碍于司法效率

“公正与效率”作为二十一世纪人民法院工作主题，司法效率被提高到与公正同等的地位，可谓：迟来的正义为非正义。　我国法院审判委员会所讨论决定的重大、疑难、复杂案件，但对具体何种案件并没有作出明确界定，致使大量案件被提交审判委员会，案件进入审判委员会的随意性、任意性强，合议庭、独任庭往往对案件不能作出独立的、最终的裁判，造成所谓“审与判”的分割，这本身就增加了法院审理案件的环节、降低了诉讼效率。又由于审判委员会的运行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，启动审判委员会讨论案件的随意性、时间的不确定性，造成司法实践中，需要讨论的案件积压，造成司法效率低下。

（四）审判委员会的运作，降低了裁判者的素质

人民法院根据受理案的不同，设立了审判法庭，形成了刑事庭、民事庭、行政庭等不同的业务庭。在不断的实践中，法官往往对本庭案件的法律适用十分熟悉、精通、内行，而对其他庭的案件则明显生疏，更谈不上精通，甚至可以说是外行。审判委员会的成员来自于各庭，当面对某一具体案件时，必然是该庭的委员大展身手，而其他众多的委员们则只能是略表浅见。然而在裁决时，一人一票制就使得案件的决定权掌握在处于多数的外行的手里，这就大大降低了裁判者的素质[7]。此外，由于错案追究责任制的实行，使得独任法官和合议庭不愿意自己承担更大的责任，大量案件涌入审判委员会讨论决定，而审判委员会对案件实体进行裁决的因素，使得承办案件法官对案件相关法律可不深入钻研，只是凭司法经验提出对案件的处理意见，业务精深法官在此种制度下很难培养，使得整个法官队伍缺乏对业务钻研的激励机制。

（五）实践中，审判委员会的工作重心严重偏离法律的规定

《人民法院组织法》规定审判委员会的任务有三：一是总结审判经验；二是讨论重大或者疑难的案件；三是讨论其他有关审判工作的问题。然而，实践中，从整体工作范围来看，讨论个案是审判委员会工作的重点，淡化了审判委员会的正常职能，审判委员会尤其是基层法院的审判委员会，精力主要集中在对个案的讨论上，而在加强宏观调研、总结审判经验、指导审判实践方面显得不足[8]。使得审判委员会的设立初衷基本落空，甚至走向反面，剥夺了大量案件的“审者自判权”，使得审、判分离，造成严重的程序不公[9] 。  

三、审判委员会的改革与完善

鉴于以上的分析，不难看出，现行审判委员会制度存在诸多不合理因素，改革审判委员会制度已成为推进司法改革、实现司法正义的必然要求。但上述种种弊端，并不能完全否定审判委员会制度在现实司法环境中所具有的有用性、合理性，也无从证明审判委员会制度对法官独立或司法独立有妨碍作用，更不能说明审判委员会已成为妨碍中国司法公正的羁绊。虽然审判委员会存在问题与缺陷，但是，在目前在中国法官的文化和专业素质都还不够高，中国特有的熟人社会结构、司法的行政化倾向，法院的经费仍不独立的状况还真真实实存在，而且在短期内还无法解决的情况下，且审判委员会在某些地方已经起到了或有可能进一步起到在一个管辖区内统一执法标准、提高法官职业素质的作用[10]，在现阶段审判委员会的作用是无其他机构可以替代，废则弊大于利。所以笔者认为，审判委员会制度改革势在必行，但在相当长时间内也有其存在的可能。

（一）审判委员会制度不论以何种形式存在，名称如何，其应该回归到当初设立该制度的本意。即就是要在贯彻实行民主集中制原则基础上，总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。对重大的或者疑难的案件可以通过法律或相关司法解释予以确定，着重点放在本地区有重大影响的案件，上级法院指定管辖或指令再审的案件，依审判监督程序立案再审的案件，抗诉案件以及新类型案件，法律无明确具体规定的案件，或合议庭意见有重大分歧的案件等。审判委员会讨论案件一般只在法律问题适用层面，更主要的是对合议庭或独任庭在适用法律问题上的指导并给出建议。此外，更要注重强化审判委员会总结审判经验的功能，总结审判方式改革和审判管理的经验，总结有指导意义的新类型案件的审判经验，分析讨论错案，总结经验教训，编辑典型案例，指导审判实践；学习研究其他法院的先进经验，并结合本院实际提出审判工作的改进措施和意见等 [11]，统一管辖区内执法标准。

（二）要保留审判委员会制度的设置基础应该是法院其他相应制度健全完善。如法官独立、合议庭和独任审判庭责任制度、法官助理等相应制度的建立与完善。全体法官要独立出来，自成体系，不再隶属于任何内设职能部门[12]。在没有了刑事、民事、行政等业务庭室的设置，全院建立大审判模式，案件不再分性质、类别，可由立案部门根据合议庭或独任庭具体情况进行随机分配。合议庭或独任审判庭在审判案件不再经过逐级上报或请示业务庭长、主管副院长，院长，而对有疑难的案件直接报审判委员会或类似机构。而笔者认为，在此种审判运行模式下，审判委员会作为直接面对合议庭或独任庭对案件进行法律问题的处理更为合适，审判委员会有其存在的必要性。

（三）最高人法院《人民法院第二个五年改革纲要》对审判委员会制度改革提出将审判委员会由会议制改为审理制[14]。笔者并不赞同上述观点，审判委员会的定位应为法律咨询审判会，更多的是对法院审理案件适用法律问题方面的评判，其重点放在总结审判经验的功能，编辑典型案例，指导审判实践讨论案件一般只在法律问题适用层面，给合议庭或独任庭在适用法律问题上的指导并给出建议，其本身不再亨有实质审判权。而对重大、复杂、疑难案件，法院可以通过增加合议庭成员进行审判力量的优化组合，并通过审判委员会对法律适用问题的讨论，形成较为适当的判决。而对重大、复杂、疑难案件通过增加合议庭成员，并吸收更具有专业水平的法官参加诉讼（当然审判委员成员可作为具有专业性知识的法官参加合议庭的审理），完全可以使审判委员会在没有实质审判权的同时确保法院案件审理适用法律的准确性和统一性。另鉴于法律分类日益细化，审判委员会的组织形式应多样化，可设立专业委员会，如民事、刑事、行政审判委员会。这些专业审判委员会只讨论决定本专业的案件，总结本专业案件的审判经验，以适应审判专业化的需要，保障审判委员会切实履行法律赋予的职责。[15]

（四）原有的审判委员会一般均由院长、副院长和主要业务庭的庭长组成，一般为9人或11人。讨论案件范围都是有原则限定的。如果是独任审判的案件，法官个人对案件定性或法律适用拿不准，先向庭长汇报，如果庭长与主审法官的倾向性意见一致，则可以定案，如果不一致，庭长向主管副院长汇报，副院长拿不准的，经副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。如果是合议庭审理的案件，合议庭的意见与庭长意见不一致，由庭长向分管副院长汇报，副院长提出意见，要求合议庭重新审查，重新审查后，意见仍然不统一，副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。[16] 改革后的审判委员会其启动程序应直接由独任审判员或合议庭提出法律意见咨询案，交由审判委员会的常设办事机构，再交由审判委员会讨论法律的适用问题，而不必再经过上下反复的请示、汇报。审判委员会可定期举行，原则上每两星期举行一次会议，必要时随时可举行。

（五）  要通过立法，对审判委员会委员的任职资格、条件、审判委员会成员的组成人数、审判委员会成员的权利、义务、审判委员会运作程序等加以明确规定，做到有章可循。同时，本着精干、高效的原则，建立健全审判委员会的内部办事机构，规范审判委员会的工作，以提高审判委员会的工作效率和工作水平。[17]要通过淡化审判委员会的行政色彩，抛弃以行政级别确定审判委员会委员的做法[18]，将更多优秀的法官吸收到审判委员会，在政治上应给予充分保障。

虽然审判委员会制度是我国司法制度的一大特点。多年来，审判委员会在总结审判经验、解决重大疑难案件、统一司法标准、保证办案质量、实现司法公正以及抵御不良司法环境对公正司法的干扰等方面发挥了重要作用。但随着司法改革深入，审判委员会制度的改革已是司法改革系统的其中一个组成部分，如果其他一些配套性改革，包括实现法官独立、提高法官素质、健全法官职业保障、完善审判责任制度等，不予以同步推进的话，审判委员会改革也只不过是纸上谈兵，更难取得实际成效。而且在改革的过程中，如不注重利用本土资源，同时汲取国外的有益经验。而只是一味的遵循“国际惯例”化，看不到西方法官独立制度得以发生的社会条件以及与之相配合的其他制度，就很难真有正意义的层面上讨论审判委员的优弊[19]。

主要参考资料：
  [1] 肖建国 肖建光《审判委员会制度考——兼论取消审判委员会制度的现实基础》　

[2] 王文华《判委员会存在的问题及改革的设想 》

[3] 肖建国 肖建光《审判委员会制度考——兼论取消审判委员会制度的现实基础》

[4] 肖建国 肖建光《审判委员会制度考——兼论取消审判委员会制度的现实基础》　

 [5] 肖建国 肖建光《审判委员会制度考——兼论取消审判委员会制度的现实基础》　

[6] 肖建国 肖建光《审判委员会制度考——兼论取消审判委员会制度的现实基础》